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特别关注如何从财政学角度设计生态补偿机制

发布时间:2019-01-13 15:03:29  来源:互联网   阅读:0

特别关注:如何从财政学角度设计生态补偿机制

从上世纪90年代至今,随着经济全球化进程的不断深入,可持续发展的国际潮流逐渐形成,2001年,社会国际(简称SAI)还出台了适用于所有国家的社会8000(S A 8000)标准和认证体系。社会竞争,成为跨国公司继价格竞争、质量竞争之后,新一轮国际竞争的重要标志。

生态补偿,实际上是要求社会各阶层对生态环境承担社会的一项制度。它要求政府在向社会提供公共服务、企业在追求利润最大化、个人在追求自身发展空间的过程中,都必须强调人与自然的和谐发展,强调人类在发展自身的同时,要通过补偿的形式,确保生态环境的可持续发展。因此,通过强调社会各阶层的环境社会,可以使生态补偿成为社会各阶层的一种自觉行为。

生态补偿机制的财政学解释

1.为什么要补?

因为社会各阶层都必须承担环境社会,所以需要通过生态补偿的形式,来实现这一。用财政学来解释这一环境社会,就意味着:生态补偿必须纳入各级政府的事权,纳入企业的财会制度之中,纳入调整消费者分配关系的各项财政工具之中。

2.补什么?

“生态功能服务付费”理论、“市场失灵”理论(包括外部性理论、公共产品理论)等,都对生态补偿的内涵做了各自的界定,但难以形成可操作性的政策。从财政政策的角度,就可以很好地回答这一问题:政府的生态补偿,就是政府为履行生态环境的事权所必需的财权;企业、社会团体和个人的生态补偿,就是企业、社会团体和个人为履行环境社会所必须承担的成本。

3.补多少?

环境社会,是一个非常有道德含义的概念,它会受对生态补偿这一概念的理解程度以及财力约束等各方面条件的制约。因此,如果以“生态价值”(按照环境经济学测算出来的生态价值,是一个天文数字)、“外部性溢出”(对外部性的数量化研究,目前仅仅停留在理论层面,要在实际操作层面使用这一概念,还面临着一系列的困难)为依据,确定“补多少”,难度很大。

从财政政策设计的路径来回答这一问题,就比较简单:我们只要从生态补偿机制中,抽出相关因素,并计算这些因素对生态系统的影响程度,即可形成可操作性的财政政策。

显然,和生态补偿相关的要素很多。如外部性因素、生态价值因素等。但这些因素很难融入财政政策中,因而必须转化为如下财政政策(分配政策)中可以利用的因素。

(1)政府生态补偿机制中要考虑的因素

这类因素主要反映一级政府生态功能的事权。因此,可以分为如下两大类:一是和生态功能密切相关,财政政策中可以直接应用的因素。这类因素包括:国土面积(特别是不可居住面积)、生态功能区、海拔、人口密度、气温等。二是反映人对生态环境影响的程度和因素。这类因素包括:某一级政府所在地的现代化水平、生态功能区农牧民人口、农民纯收入、生态环境领域的财政供养人口、生态建设能力(如监测)等。

(2)企业、社会团体和个人生态补偿机制中要考虑的因素

从提高企业、社会团体和个人的环境社会出发,建立生态补偿机制,需要考虑:一是内控机制层面的因素,包括会计、财务制度,S A 8000标准等;二是部约束机制层面的因素,包括:财政的税收制度(如通过所得税税前扣除,体现企业家的社会)、非税收入制度(如生态补偿费)、补助制度(如节能补助)等。

4.如何补?

“如何补”这一问题要解决的,实际上就是生态补偿的政策框架问题,即通过哪些政策,实现生态补偿。从财政政策(分配政策)的角度讲,为了体现政府、企业、社会团体和个人在生态补偿领域的环境社会,它需要建立的政策包括:

满足政府生态补偿事权的政策。包括:界定政府生态补偿事权的财政体制政策;满足政府生态补偿事权的政府间转移支付制度(包括纵向的中央对省以及省以下的转移支付制度,横向的同级政府间的转移支付制度);政府履行生态补偿的部门预算制度(如生态系统监测预算);政府实现生态补偿目标的项目预算制度(如三江源建设项目预算)。

提高企业、社会团体和个人环境社会的政策。包括:财务会计制度;税收、非税收入政策;政府补助政策。

5.补给谁?

这一问题的核心,是要解决生态补偿的最终受益者问题。毫无疑问,生态补偿的最终受益者肯定是生态系统。因此,补给谁的标准答案,也一定是生态系统。但生态系统的最终受益,必须经过中间受益人才能实现。按照财政政策(分配政策)的路径,企业、社会团体和个人的环境社会,首先是通过税收、非税收入等形式,体现在政府,政府再通过转移支付、补贴等手段,体现到生态系统所在地的居民,最终,通过生态系统所在地居民对生态环境影响行为的变化,体现到生态系统。

财政角度设计的生态补偿机制

通过上面的分析,我们可以很清楚地形成一系列生态补偿的财政政策,并以此为核心,形成生态补偿机制。

财政体制政策:生态社会事权的界定

党的十七大以及今年“两会”通过的大部制改革方案,对中央部委间、地方政府的事权进行了系统重组。随着部门职能的变化,财政体制也会做相应的调整。在这次调整中,有望把生态社会纳入各级政府和部门的事权范围。

1.政府生态社会的事权

在生态补偿机制中,政府既是生态补偿的主体,又是生态补偿制度的制定者。这种双重身份,决定了政府在生态社会中具有如下事权。

(1)确保生态平衡。我们认为,无论是中央政府,还是地方政府,它天然地有着保护生态的,它必须投入资金,确保本地区的生态平衡。

(2)促进人与自然协调发展。政府要通过努力,使区域内生态要素按照人与自然可持续发展的要求,实现生态功能与经济功能的分工,从而达到区域发展效益最大化的目标。如:在经济欠发达、生态系统较发达的地区,地方政府应该选择促进生态系统、发展生态功能的政策,使这一地区通过生态功能外溢获得生态补偿资金,来确保地区的可持续发展。

这两个政府生态社会的事权,是建立生态补偿机制的前提。确保生态平衡的事权,决定了每级政府都必须保护生态;促进人与自然发展事权,决定了每级政府有权决定其生态系统是以经济功能为主体,还是生态功能为主体,同时,也决定了选择以生态功能为主体的政府,可以因此获得相应的生态补偿资金。

2.政府生态补偿的事权

在上述两个基本事权的基础上,我们可以界定政府在生态补偿机制中的事权:

(1)具有确保本地区生态平衡的事权,并对本地区生态效应的外溢,承担相应的权利和。即对产生正生态效应的,具有取得生态补偿的权利,对产生负生态效应的,具有承担支付生态补偿的。

(2)具有确保政府多元目标均衡发展的事权,使人与自然、社会与社会协调发展,实现“五个统筹”。而在承担这一事

权的过程中,政府有对生态要素所产生的各项效应进行权衡,以确保生态与社会经济的协调发展。

(3)根据上级政府的要求,确保本地区的发展定位。一个地区的发展,是受上级政府很多制约的。如我国已经计划对全国进行生态功能区划分。因此,一些处于生态保护区的政府,在履行政府职能,促进社会经济发展的过程中,就不能不考虑生态因素。

(4)通过强化生态要素、生态效应的市场化进程,推进生态保护,促进生态补偿机制。生态要素的市场化,必须在政府的宏观调控下进行,不然,在利润最大化的刺激下,生态要素很快就会全部转化为经济效应,而失去了生产生态效应的功能。因此,生态要素必须在政府的引导下,才能有效地通过市场化的手段,解决好经济功能和生态功能的关系问题。

上述4方面的事权,根据生态效应的外溢程度不同,适用于不同级次的政府。如:在第一个事权中,中央政府既有承担着对地方进行生态补偿的,又有向地方政府取得生态补偿费的权利;同时,中央政府还承担着与国际社会进行生态补偿的。而县级政府,则仅仅根据本县的生态效应外溢程度,决定其是取得生态补偿,还是支付生态补偿。

转移支付制度:政府生态社会财权的到位

转移支付制度,是生态补偿机制中最核心的,也是最受关注的一项制度。目前,我国的转移支付制度包括了一般性转移支付制度和专项转移支付制度。其中,一般性转移支付制度以其使用过程中地方政府有较大的自主权,而更成为生态补偿机制政策的首选。

1994年进行的分税制财政体制改革,并没有考虑生态环境因素。通过把生态补偿的相关因素纳入现行转移支付制度的办法,可以较好地解决地方政府生态补偿资金不足的问题。

1.增加海拔因素

海拔既是影响生态系统的重要因子,也是影响社会经济发展成本的重要因子。据有关统计数据,世界大陆平均海拔高度830米,而中国大陆平均海拔高度1495米,是世界平均值的1.80倍,导致了我国总体发展成本要高于世界平均发展成本的1.25倍。因此,把海拔因素纳入转移支付的范围,可以很好地解决不同地区生态建设、社会经济发展的成本差异,从而实现公共产品成本的均等化。

2.增加国土面积因素

由于不同功能、不同生态要素的国土面积,生产的生态效应是不同的。因此,从理论上讲,不同生态功能的国土面积,将享受不同标准的转移支付。但是,改革总是不断地推进的。因此,改革初期,建议财政部在国土面积这一因素上,以人口密度为标准(如5人/平方公里),确定人口居住区和无人居住区。人口居住区承担的是经济发展功能,它按照行政管理的成本,确定相关的转移支付系数;无人居住区承担的是生态功能,它按照生态综合效应,确定相应的转移支付系数。这一系数既要考虑生态效应的功能,又要考虑财政的承担能力。

3.增加生态功能区因素

在国家确定了各地区的生态功能定位后,就决定了这些地区的社会经济发展,将受到这一功能定位的限制。为了弥补因这种定位而导致的社会经济发展的机会成本,国家有必要对不同地区进行相应转移支付。由于目前国家确定的生态功能分类比较简单,因此,可以对每一功能区确定一个系数,纳入转移支付的范畴。

4.增加现代化指数这一因素

现代化因素既反映了一个地区经济发达的水平,也反映了一个地区因生态功能划分而导致的机会成本损失,反映了生态效应生产地的“生态型产业结构”与“经济型产业结构”的差距。因此,用这一指标来代替生态效应的机会成本,具有较可靠的可操作性。

5.增加生态功能区农牧民因素

划入禁止开发、限制开发生态功能区内的农牧民,将为了使生态要素从经济功能转化为生态功能而做出较大的牺牲。其中,有些农牧民将转化为生态管理者,有些农牧民将从第一产业退出,转向第二、第三产业。对这些直接的利益相关人,应予以必要的生态补偿。为此,我们建议:在全国普及农村社会保障制度的基础上,考察生态功能区农牧民的特殊性,首先把他们纳入农村社会保障体系之中,并考虑其对生态的贡献率,适当调高其社会保障的享受标准。

生态补偿基金:政府生态社会的可持续发展机制

按照我国目前的预算会计制度,政府间横向的转移支付支出,既不可能列入政府纵向的转移支付范围,也不可能列入本级预算,因此,在技术上存在着一定的困难。参考国际挪威政府养老基金阿拉斯加常设基金等国际经验,我们认为,可以通过设立政府性的生态补偿基金(不向社会征收)的办法,来解决这一问题,实现政府间横向的转移支付。

1.基金资金来源

包括生态效应外溢受益地政府对生态效应外溢地政府的生态补偿横向转移资金;生态效应外溢地政府为确保生态效应的生产而投入的政府性资金;企业、社会团体和个人,以及国内外的捐赠;基金本身运行取得的投资收入、利息收入等。

2.基金管理

生态补偿基金由上一级政府的生态补偿委员会监管,同时接受参与基金的各级政府的检查。具体管理办法可参照我国民政部、财政部制定的非政府组织的基金管理办法。

3.基金使用范围

包括弥补生态效应生产地生产生态效应投入的不足;对生态效应标准的监测;生态补偿机制的研究;生态补偿基金管理委员会认可的其他事宜。

4.基金使用程序

生态补偿基金的使用,应先由使用方(主要是生态效应生产地政府)提出申请,生态补偿委员会根据申请,确定具体项目。然后,根据其项目进度拨款。

一般预算制度:政府生态社会的内控机制

上级政府通过转移支付给予的生态补偿资金,以及本级政府承担的生态保护,都要通过本级预算的安排,落实到具体的生态要素所在地,以调整这些地区人民对生态的干预程度,实现生态补偿的目标。因此,在本级的一般预算中,需要安排如下几方面的预算,来实现生态补偿。

1.生态补偿的能力建设资金

生态补偿必须在政府的指导下进行,因此,在本级政府的预算中,需要安排本级政府负责生态补偿的相关机构和人员经费,如生态补偿委员会,生态系统的管理和保护人员、机构的经费等;本级政府实现生态补偿所必需的能力建设经费,如生态系统的监测经费、信息化建设的相关经费等。

2.生态补偿的相关支出项目

在本级预算中,需要形成一系列的生态补偿支出项目,以调整生态系统所在地人民对生态系统的干预方式为核心,最终实现生态补偿的目标。为此,在本级预算中,需要安排:

为改变生态系统所在地人民生产生活结构的相关支出。如通过把禁止开发、限制开发生态功能区的农牧民纳入社会保障体系,实现禁牧补贴等,改变农业、农民生活方式对生态系统的过度干预。

为提高生态系统能力的相关支出。如通过生态保护区建设项目、生态恢复与治理项目等,把生态补偿资金落实到具体的生态系统。

为弥补生态系统从经济功能转化为生态功能的机会成本的相关支出。如禁止开发区、水源地保护区工厂搬迁补贴,对生态系统所在地乡镇政府因禁止开发而导致的财政收入损失进行的补贴等。

对生态效应外溢程度进行管理的相关支出。如通过支持企业参与CDM项目、碳汇市场等,提高本级政府生态效应的外溢能力。

为弥补生态系统所在地公务员损失的相关支出。当一个地区的生态系统从经济功能转化为生态功能后,会降低这一地区的财政收入,并进而影响这一地区的公务员工资。因此,在生态补偿资金向直接受损的生态系统所在地农牧民等进行补偿的同时,在这些地区,也应该给当地的公务员一个“生态补偿补贴”,一方面,弥补他们因此导致的损失,另一方面,也可以更好地提高政府各部门对生态补偿支持积极性。

3.提高生态补偿能力的相关支出

以上两项支出,实际上解决了生态补偿资金如何使用的问题。但如何提高生态补偿资金的使用效率,同样需要本级政府的努力。因此,需要在本级预算中安排生态补偿宣传支出、生态补偿研究支出和生态补偿支出绩效评价。

上述关于生态补偿的各项资金支出,最终的效果如何,是需要有一套制度来监测的。因此,建立起生态补偿的绩效评价体系十分重要。特别是通过横向转移支付制度取得生态补偿资金的地区,更需要通过绩效评价制度,向提供生态补偿资金的同级政府,报告其资金的使用绩效,从而为取得可持续的支持提供技术依据。

项目预算制度:政府生态社会的任务性保障机制

除了上述通过一般预算制度安排,落实生态补偿资金的使用外,本级政府还需要通过项目预算,来解决生态补偿中一些急需的或重大的项目。

1.通过项目预算,进一步加大生态建设、生态保护项目的力度

为了使生态补偿落实到具体的生态系统,需要在现有的“生态林”等项目基础上,增加经济林建设、保护区建设、水资源保护、流域治理等项目,形成生态综合治理项目预算体系。

2.全面考虑建设成本,在其他项目预算中,增加生态补偿的内容

在现有的项目预算中,除生态项目外,其他建设项目中,均没有考虑生态补偿的内容。因此,需要在一些基础设施的建设项目中,考虑法人与个人的失地损失、直接经济损失、间接损失;项目区所在地政府的利益损失;项目建设后项目区内生态效应外溢的变化情况。

通过现有的项目预算提高生态补偿的能力,有很大的潜力。如在目前的房地产开发项目中,房地产开发导致的城市绿地的损失,实际上是需要通过生态补偿的形式来弥补的。但目前房地产开发中,基本上没有考虑这方面的因素。部门开展的“环评”,也没有对这一因素进行测算。因此,强化对现行项目预算的“生态化”,可能是目前提高生态补偿能力的重要渠道。

财会会计制度:履行生态社会的内控机制

从调研情况看,目前,企业、社会团体实现社会的途径,主要是通过“营业外支出”这一科目来核算的,因此,企业履行社会的程度,受到了现行财会制度的约束。如果企业要通过捐赠形式体现社会,它是上限,就是12%。这样的制度设计,显然很难鼓励企业、社会团体履行其社会。为此,需要通过财会制度的“绿色化”,在其核算体系中,形成内控机制,促进企业和社会团体主动地履行生态补偿等社会。

1.通过外部性的内部化,把企业和社会团体对生态系统的影响,内置到企业的成本中

外部性的内部化,是财会制度绿色化的核心。目前,这种绿色化主要是通过向政府缴纳“排污费”等非税收入来实现的。但这是一种被动的绿色化,需要通过财会制度的改造,使企业主动承担生态补偿。具体的办法,可以通过设立类似“折旧基金”的办法,在企业内部建立“生态建设基金”,把企业应承担的弥补外部性,落实到企业的成本中。

2.通过生态、环境的有价化,把生态、环境系统的成本,纳入企业的核算体系中

按照现行的财会制度,一个企业的主要资本,就是股东的投入。因此,在所有者权益中,一般只核算股东投入资本。在科技企业中,科技也可以作为股东投入,并最终折算为现金方式的资本。参考这一逻辑,企业在生产经营中对生态环境的干预,也应视作一种投入,而这种投入,实际上就是一种社会资本,因此,也有必要参与企业的所有者权益的分配,从而通过股权分配,在企业的利润中,自动地形成生态补偿资金。

3.通过强调企业家的社会,提高企业生态补偿的自觉性

按12%的上限捐赠,履行企业家的社会,仅仅是一个指导性的规定。如果企业没有履行任何的社会,现行的制度也没有提出任何的裁制措施。为了提高企业履行社会的积极性,可以把企业履行社会程度与企业获得其他社会资源的权利联系起来,提高企业履行社会的积极性。如在企业向政府申请减免税费、评选优秀企业家等过程中,可以把企业履行社会的程度作为一个考核指标。

税收、非税收入制度:履行生态社会的外部约束机制

作为政府调控企业的主要方式,税收、非税收入对企业的行为产生着巨大的调节作用。通过在税收、非税收入制度中纳入生态补偿的因素

特别关注如何从财政学角度设计生态补偿机制

,可以很好地促进企业主动地履行生态补偿的。

除了矿产资源补偿费等不多的专项非税政策外,目前的税收、非税收入政策中,并没有考虑生态补偿的因素。为此,可以通过如下方法,用税收、非税收入提高企业的生态补偿。如:

1.增值税

可以采取两种方法,提高增值税对生态补偿的推进作用。

(1)调整增值税减免政策,鼓励企业减少对生态环境的干预。如对资源综合利用生产方式实行优惠照顾,鼓励企业进行清洁生产,对采用清洁生产工艺、清洁能源、综合回收利用废弃物进行生产的企业,在增值税方面给予优惠;对在生产中严重损害环境的企业则课以重税。

(2)调整增值税财政体制,鼓励生态效应生产地政府强化生态建设。按照现行财政体制,增值税实行中央地方75∶25比例分享。要扩大生态效应,就势必会影响地方的增值税收入。从地方利益驱动的角度考虑,地方政府不愿意因为生态建设,而减少增值税收入。因此,可以以国家税务部门提供的数据为基础,建立起一套增值税增量体制调整的办法。具体思路是:对因企业履行生态而减收的增值税,按照75∶25的比例,中央财政给予25%的补偿,确保地方政府不会因生态而减少地方财力;对地方政府因企业严重损害环境而创造的增值税增量,则全部上交中央财政。这样,可以避免西部地区在招商引资过程中,引入环境污染。

2.资源税

目前,资源税属于地方税。由于资源税税率过低,对环境经济的调节作用不明显。因此,地方政府宁愿放弃资源税税源,而从资源开发的收益中取得更大的利益。国际上,资源税都是中央税收。因此,为了防范地方政府的这种利益驱动,应该把资源税转化为中央级税收。

3.排污费

作为一项纠正环境外部性的重要财政工具,如何用好排污费来强化地方政府环境,意义重大。从调研情况看,在排污费征管上,存在着这样一个悖论:一方面,通过排污费征收取得的收益,地方政府可以有更多的财力,用于生态事业。另一方面,如果地方没有污染,就没有排污费。在一些财力不足的地区,甚至出现了为了收费而允许企业排污的情况,使排污费成了一个反向调控的工具。在这种情况下,需要把排污费转化为一种中央地方的共享费种,通过中央制定政策,强化地方政府对排污费这一工具的使用能力。

4.新增的环境税收

为了推进社会各界对环境的,国家税务总局、环境保护部都在积极研究,希望出台一些针对生态环境的税种,如生态环境税、碳税、硫税等。这些税种,应该根据其征收对象的公共性,在政府间进行财力的划分。如主要针对纯公共产品的税收,如碳税,就应该成为中央税。针对企业、个人环境的生态环境税,就应该成为地方税。

(作者单位:财政部财政科学研究所)

要点提示

本文作者试图从财政政策设计的路径来回答生态补偿机制这一分配制度中为什么要补、补什么、补多少、如何补、补给谁等一系列问题,从而构建和设计了一整套完备的生态补偿财政政策,这种建立在财政学基础上的设想,将为决策者提供重要的科学依据。

心得

生态补偿机制直接触及到重新调整许多方面的环境和经济利益关系的重大问题,影响广泛而深刻。在我国着手建立生态补偿机制的初期,构建一个发挥路线图作用的战略与政策框架非常重要

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